행정기본법에서 알아야 할 법조항 분석 : 제2조

제2조 정의

1. "법령등"이란 다음 각 목의 것을 말한다.

  가. 법령 : 다음의 어느 하나에 해당할 것

    1) 법률 및 대통령령 · 총리령 · 부령

    2) 국회규칙 · 대법원규칙 · 헌법재판소규칙 · 중앙선거관리위원회규칙 및 감사원규칙

    3) 1) 또는 2)의 위임을 받아 중앙행정기관의 장, 국회의장, 대법원장, 헌법재판소장

       중앙선거관리위원회위원장, 감사원장 등이 정한 훈령 · 예규 및 고시 등 행정규칙

  나. 자치법규 : 지방자치단체의 조례 및 규칙

 

2. "행정청"이란 다음 각 목의 자를 말한다.

  가. 행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 국가 또는 지방자치단체의 기관

  나. 그 밖에 법령등에 따라 행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 권한을 가지고 있거나

       그 권한을 위임 또는 위탁받은 공공단체 또는 그 기관이나 사인(私人)

 

3. "당사자"란 처분의 상대방을 말한다.

 

4. "처분"이란
행정청이 구체적 사실에 관하여 행하는 법집행으로서
공권력의 행사 또는 그 거부와
그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다.

 

5. "제재처분"이란

법령등에 따른 의무를 위반하거나 이행하지 아니하였음을 이유로

당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 말한다.

다만, 제30조 제1항 각 호에 따른 행정상 강제는 제외한다.

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1. 법령등 (추후 자세히 다룰 예정)

  1) 법규명령 (행정기본법 제2조 제1호 가목 반괄호 1)

  ① 개념

  행정권이 제정하는 일반적 · 추상적 명령으로서 법규의 성질을 가지는 것을 말한다.

  행정주체를 대외적으로 구속하거나 행정주체와 국민과의 관계에서 구속력을 가지며

  국민의 권리 · 의무를 변동하는 효력을 지닌다.

 

  ② 분류

  수권의 근거에 따라 위임명령, 집행명령으로 구분할 수 있다.

  제정권자에 따라 대통령령(헌법 제75조), 총리령·부령(헌법 제95조)으로 구분되며

  대통령령을 시행령, 총리령·부령을 시행규칙이라고 부른다.

  법형식에 따라 형식적, 실질적 의미의 법규명령으로 구분된다.

  위 분류는 상호 배타적이지 않으며, 하나의 법규명령에 중복되어 적용될 수 있다.

 

  2) 행정규칙 (행정기본법 제2조 제1호 가목 반괄호 3)

  ① 개념

  행정조직 내부에서의 행정의 사무처리 기준으로서 일반적 · 추상적 규범을 말한다.

  법규적 성질을 갖지 않으며 실무에서의 훈령·통첩 ·예규 등이 행정규칙에 해당한다.

 

  ② 분류

  내용상 분류로서 조직규칙, 영조물 규칙, 법령해석 규칙, 재량준칙, 법률대체적 규칙으로 구분된다.

  법령상 분류로서 훈령, 지시, 예규, 일일명령, 고시로 구분된다.

 

  3) 자치법규 (행정기본법 제2조 제1호 나목)

  법규명령, 행정규칙과 별개의 법령으로서,

  지방자치단체의 자율적 입법권에서 비롯된 독자적인 법체계이다.

  대외적 구속력을 갖으며, 지방자치단체의 관할 구역 내에서만 효력이 발생한다.

 

  4) 법규명령 형식의 행정규칙

  형식적으로는 법규명령이지만, 그 내용은 행정규칙의 실질을 갖고 있는 법령을 말한다.

  법규명령설, 행정규칙설, 수권여부기준설 등 학설이 대립한다.

 

  종전 판례는 대통령령의 경우 법규명령, 총리령·부령의 경우 행정규칙으로 보았으나,

  최근 판례는 제재적 처분이 법규명령인지 여부와 무관하게

  행정청의 행정작용이 작용할 것으로 예견하면 그 법규성을 인정한다고 보았다.

 

  감정평가법 시행령 제29조 <별표 3>이 법규명령 형식의 행정규칙에 속한다.

 

  5) 법령보충적 행정규칙

  법령의 위임에 의해 법령을 보충하는 법규사항을 정하는 행정규칙을 말한다.

  상위법령의 위임으로 행정기관이 고시·훈령 등의 형식으로 상위법령을 보충·구체화 한 경우

  그 대외적 구속력에 대한 견해가 대립한다.

 

  행정규칙설, 법규명령설, 규범구체화행정규칙설, 위헌무효설

  법규명령의 효력을 갖는 행정규칙설 등의 학설이 대립한다.

 

  판례는 국세청 훈령, 토지보상법 시행규칙, 토지가격 비준표에 대해선 대외적 구속력을 인정했고,

  감정평가실무기준, 토지보상평가지침의 대외적 구속력을 인정하지 않았다.

 

  법령보충적 행정규칙은 수권법령 규정과 결합해

  대외적으로 구속력 있는 법규명령으로서의 효력을 가진다.

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2. 행정주체

  1) 개념

  행정을 행하는 법 주체를 말한다.

  행정을 실제로 행하는 것은 특별한 경우를 제외하고는

  행정주체가 아니라 행정주체의 기관(행정청)이다.

  다만, 이들 기관이 행하는 행위의 법적 효과는 행정주체에게 귀속된다.

 

  행정기관에는 대표적으로 대통령, 국무총리, 장관 등이 있는데

  이들은 상이한 법적지위를 갖는 여러 종류의 행정기관(행정청, 보고기관 등)으로 분류될 수 있다.

 

  국가에 있어서는 특별지방행정기관의 장(장관, 청장 등)이 행정청이 되고

  지방자치단체에 있어서는 지방자치단체의 장이 행정청이 된다.

 

  2) 종류

  ① 국가

  국가 행정의 주체는 국가가 되며, 국가는 법인격을 가진 법인으로서 행정법 관계의 법주체가 된다.

  ② 공공단체

  · 지방자치단체

    국가의 영토 내에서 일정한 지역 및 그 지역의 주민으로 구성되며

    그 지역 내에서 일정한 통치권을 행사하는 법인격을 갖는 공공단체이다.

  · 공공조합

    법정의 자격을 가진 조합원으로 구성된 공법상의 사단법인이다. 재개발·재건축 조합 등이 있다.

  · 영조물법인

    행정법상의 영조물에 독립된 법인격이 부여된 것을 말한다.

  · 공법상 재단

    국가나 지방자치단체가 공공목적을 위해 출연한 재산을 관리하기 위해 설립된 공법상 재단법인을 말한다.

  ③ 공무수탁사인

  공행정사무를 위탁받아 자신의 이름으로 처리하는 권한을 가진 민간 행정주체를 말한다.

  공무수탁사인은 처분을 함에 있어서는 행정주체이면서 동시에 행정청의 지위를 갖는다.

  민간 사업시행자가 사업인정을 받아 토지를 수용하고 이주대책을 수립하는 경우나

  사립대학이 교육법에 의해 학위를 수여하는 경우 등이 있다.

  ④ 행정보조자

  행정임무에 대한 책임있는 결정이나 판단 없이 단순히 기술적인 집행만을 수행하는 사인(私人)을 말한다.

  표준지공시지가를 평가하는 감정평가사 등이 있다.

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3. 행정행위 (처분)
  1) 개념

  행정청이 구체적인 사실에 대한 법집행으로서 공권력을 발동해

  직접적이고 구체적인 법적효과를 발생시키는 공법상 단독행위이다.

  행정행위라는 개념은 학문상 필요에 의해 만들어진(강학상) 개념이며,

  실정법이나 실무상으로는 '처분', '행정처분' 이라는 개념이 사용된다.

 

  2) 분석

  ① 행정청의 행위

  행정권한을 위임·위탁 받은 기관 또는 사인을 포함한다.

  행정청(장관, 청장), 지방자치단체장, 공무수탁사인(한국토지주택공사 등) 등을 말한다.

 
  ② 구체적 사실

구분	구체적 사실	추상적 사실
의미	특정 사건이나 상황	일반적인 원칙이나 규정
예시	A씨의 건축 허가 "신청"	건축법의 높이 제한 "규정"
법집행	개별 사건에 대한 행정청의 판단	법령 해석 및 일반적인 기준 설정

 
  구체적 사실은 행정청이 직접적으로 법을 집행하는 과정에서 다루는 반면,
  추상적 사실은 이를 뒷받침하는 법률적 근거로 작용.

 

  ③ 공권력 발동

  행정청이 법적 강제력을 기반으로 상대방의 동의 없이 권리·의무를 변동시키는 권력적 작용이다.

  경찰공권력(범죄수사 시 명령 등), 세무공권력(체납 재산 압류 등),

  환경규제 공권력 (오염시설 폐쇠 명령 등) 등이 있다.

 

  ④ 직접적인 법적효과

  허가, 인가, 면제 등 권리·의무의 변동이 있어야 하며

  사실행위(행정지도, 정보제공 등)은 해당하지 않는다.

  다만, 권력적 사실행위(강제철거 등)은 예외적으로 인정된다.

 

  ⑤ 공법상 단독행위

  행정청의 일방적 의사로 법적 효과가 발생하는 것을 말한다.

  다만, 계약이나 합동행위는 제외된다.

  사법상 계약과 달리 공적 권한에 근거한 불평등 관계에서 발동된다.

  건축허가 시 일방적인 허가로 결정되거나 과태료 부과시 일방적인 부과처분이 이루어진다.

 

  3) 행정행위의 분류

분류 기준	유형	세부 내용	사례
내용	법률행위적 행정행위	- 하명 : 의무 부과 (예: 세금 납부 명령)	세무서 세금징수 지자체 건축허가 발급
		- 허가 : 금지 해제 (예: 건축허가)
		- 특허 : 권리 설정 (예: 운송사업 면허)
		- 인가 : 법률행위 보충 (예: 법인설립 인가)
	준법률행위적 행정행위	- 확인 : 법률관계 공식화 (예: 소유권 확인)	토지소유권 확인서 발급 공문서 공증
		- 공증 : 사실 증명 (예: 문서 공증)
		- 통지 : 사실 알림 (예: 대집행 계고)
법적 효과	수익적 행위	개인에게 이익 부여	보조금 지급, 학위 수여
	침익적 행위	의무 부과 또는 권리 제한	과태료 부과, 강제철거 명령
	복효적 행위	수익·침익 효과 동시 발생	공장허가로 인한 지역 주민 피해
집행 가능성	집행가능 행위	강제집행 대상 (예 : 하명)	체납세액 압류
	집행불가 행위	형성적 행위 (예 : 특허)	사업면허 발급
재량 여부	기속행위	법률이 요건 엄격 규정 (예 : 세금징수)	법정 세율 적용
	재량행위	행정청 판단 여지 존재 (예 : 개발사업 승인)	도시개발사업 승인
특수 유형	대리 행위	행정청의 법정대리 행위 (예 : 공무원 임용 대리)	지방공무원 임용 대행
	합목적적 행위	공공복리 목적의 권한 행사 (예 : 긴급재난지원)	코로나19 지원금 지급

 

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25.4.19. Update.

참고문헌

「 국가법령정보센터 」

「 강정훈 감평행정법 기본서 」

「 강정훈 감평행정법 부교재 」